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Il diritto internazionale ha come fulcro principale un insieme di restrizioni all’uso della forza. Queste riguardano sia l’uso della forza verso minacce estrinseche, sotto forma di violenza di tipo bellico (cd. Forza Internazionale) e sia restrizioni che concernono l’uso della forza verso l’interno, nei confronti degli individui, persone fisiche o giuridiche, e dei loro beni ( cd. Forza Interna).
La violenza di guerra, dunque, è il significato che attribuiamo alla parola forza internazionale, e cioè qualsiasi atto il quale implichi azioni belliche; questa può più o meno essere associata alla definizione d’aggressione data dall’apposita Dichiarazione dell’Assemblea generale dell’ONU[1].
Si esplicita che per aggressione deve essere inteso anche il bombardamento, da parte delle forze armate di uno Stato, del territorio di un altro Stato, o l'impiego di qualsiasi arma da parte di uno Stato contro il territorio di un altro Stato; il blocco dei porti o delle coste di uno Stato da parte delle forze armate di un altro Stato; l'attacco da parte delle forze armate di uno Stato contro le forze armate terrestri, navali o aeree, o la marina e l'aviazione civili di un altro Stato; l'utilizzazione delle forze armate di uno Stato che sono stanziate sul territorio di uno Stato con l'accordo dello Stato ospite, in violazione delle condizioni previste nell’accordo o un prolungamento della loro presenza sul territorio in questione al di là della scadenza dell'accordo; il fatto che uno Stato consenta che il suo territorio che ha messo a disposizione di un
altro Stato, sia utilizzato da quest'ultimo per perpetrare un atto di aggressione contro uno Stato terzo; l'invio da parte di uno Stato o in suo nome di bande o di gruppi armati, di forze irregolari o di mercenari che si dedicano ad atti di forza armata contro un altro Stato di tale gravità che essi equivalgono agli atti sopra enumerati, o il fatto d'impegnarsi in maniera sostanziale in una tale azione.
Il potere di governo, o di sovranità, esplicato sugli individui e sui loro beni è invece la forza interna.
I due documenti che ci guidano dunque nell’affrontare la problematica dell’uso della forza da parte delle Nazioni sono la Costituzione e la Carta dell´Onu. Hanno entrambe un’ispirazione concordante di rifiuto della violenza, dell’arbitrarietà legata ad essa. Ciò non significa approvare sempre e comunque il rifiuto della forza, che è un concetto diverso dalla violenza per due profili.
Il primo è il vincolo formale al diritto: se c’è diritto, un insieme di principi tradotti in norme sulla base di procedure corrette, ci può essere uso legittimo della forza, o meglio minaccia legittima dell’uso della forza per evitare la violenza: quello a cui siamo abituati nell’ordinamento statale con la polizia che agisce in raccordo con la magistratura e sulla base di leggi, di una Costituzione e di un controllo di costituzionalità.
Il secondo è il vincolo di sostanza, cioè una serie di criteri contenuti nel diritto per cui la forza non sia violenza, la differenza, quindi, non sia solo nominalistica e formale[2].
Quest’ultimo criterio, in particolare, vale anche dopo che si sia deciso l’eventuale ricorso alla forza, durante le operazioni e non solo come astratta valutazione a priori[3].
L’articolo 11 della Costituzione italiana esplicita vari concetti: ripudia la guerra di aggressione, ammette la legittima difesa propria o demandata collettivamente all’Onu. Il ripudio e la cessione di sovranità vanno letti insieme. C’è quindi una rottura rispetto al passato autoritario dello Stato fascista e alle sue guerre di aggressione, non c’è però la scelta di un pacifismo assoluto (infatti la Costituzione nasce dalla Resistenza), c’è un rifiuto del sistema tradizionale delle sovranità assolute degli Stati nazionali fonte di guerre per la sua anarchia, per l’assenza di un monopolio legittimo dell’uso della forza che si era avuto in un sistema sregolato.
Nella Carta dell’Onu il tema della pace, anche attraverso l’istituzione di un monopolio legittimo dell’uso della forza a livello internazionale, è dominante in ogni sua parte. Ne trattano in particolare l’art. 24, l’equivalente della prima parte dell’art. 11 col ripudio della guerra, l’art. 25, che vincola tutti al rispetto delle decisioni del Consiglio di Sicurezza, l’art. 41, che prevede le forme "soft" di sanzioni, che debbono precedere l’eventuale uso della forza, l’art. 42, che una volta fallite le precedenti consente l’uso della forza "per mantenere o ristabilire la pace", l’art. 45, che precisa le modalità dell’azione coercitiva internazionale, l’art. 51, che ammette la legittima difesa dei singoli Stati di fronte a un "attacco armato" prima che il Consiglio di Sicurezza sia intervenuto[4].
L’organo chiave non è l’Assemblea, in cui sono rappresentati tutti gli Stati, ma il Consiglio di sicurezza, in cui siedono con diritto di veto cinque membri permanenti (i vincitori della seconda guerra mondiale: Usa, Urss, Cina, Francia, Inghilterra), a cui si affiancano a turno altri dieci paesi. Si decide con una maggioranza di almeno nove Paesi, sempre che nessuno dei cinque membri permanenti non ponga il veto. Le decisioni non sono appellabili a un’istanza superiore (del tipo Corte costituzionale) rispetto ai fini enunciati dalla Carta: basta quindi che tale maggioranza sia raggiunta perché la decisione sia valida e debba essere rispettata.
Non va sottovalutato il fatto che la Costituzione è successiva rispetto alla Carta dell’Onu e scritta pensando all’adesione ad essa, quindi con l’idea di una risoluzione delle controversie attraverso l’Onu, compresa l’eventualità a tale livello dell’uso della forza.
All’indomani della fine della Seconda Guerra Mondiale gli Stati fondatori delle Nazioni Unite stabilirono importanti decisioni:
“ …..salvare le future generazioni dal flagello della guerra che per due volte nel corso di questa generazione ha portato indicibili afflizioni all'umanità ...”
Lo scopo principale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, così come dichiarato all'art 1 della Carta, è di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: “…prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace...”
In altri termini il tentativo principale è quello di istituire un regime di mantenimento collettivo della pace[5].
Grazie a ciò il ricorso a mezzi coercitivi, diversi dalla guerra, rimaneva estraneo all’ambito di applicazione di tali norme. Gli Stati non sospendevano i rapporti regolati dal diritto internazionale di pace ed era consentita, in quella zona grigia, tra pace e guerra, l'adozione di misure militari che, qualora fossero state accompagnate da un animus belligeranti, sarebbero state considerate illecite.
La norma che vieta l'uso della forza armata è l'art. 2 della Carta che così recita: «I Membri (dell'Organizzazione) devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite».
E’ evidente come il divieto non colpisce soltanto il ricorso alla guerra, ma abbraccia un campo decisamente più generale bandendo l'uso della forza in genere nonché la minaccia dell’ uso della forza. A tale obbligo, al fine di collegare tale disposizione agli scopi dell’Organizzazione sanciti nell’art. 1, alcuni autori affiancano anche quanto stabilito dal paragrafo 3 dello stesso art. 2: «I Membri devono risolvere le loro controversie internazionali con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, non siano messe in pericolo»[6] .
E’ facile pertanto intuire quanto ampio sia il divieto stabilito dalla Carta soprattutto in considerazione delle altre numerose norme che sviluppano tale divieto e ne considerano le eccezioni. Taluna dottrina distingue le disposizioni relative all’uso della forza, che riguardano gli Stati individualmente considerati, da quelle relative al sistema di sicurezza collettiva che fa capo al Consiglio di Sicurezza.
Al primo gruppo appartengono, ovviamente, l'art. 2, che sancisce appunto il divieto generale di usare la forza nelle relazioni internazionali, le relative eccezioni che hanno per oggetto la legittima difesa individuale e collettiva (art. 51) e le azioni contro Stati ex nemici (art. 107).
Al secondo gruppo invece fa riferimento l'intero capitolo VII della Carta.
In base all'art. 39 della Carta, infatti, il Consiglio di Sicurezza accerta l'esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace, o di un atto di aggressione, ed in seguito può non solo fare raccomandazioni o decidere misure non implicanti l'uso della forza (art. 41), ma intraprendere, se le misure previste dall'art. 41 risultino inadeguate, con forze aeree, navali, o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale (art. 42)[7].
A tal proposito, la Carta prevede anche la possibilità di fare ricorso ad organizzazioni internazionali cui delegare il compito di effettuare azioni coercitive sempre però sotto la direzione del Consiglio di Sicurezza (art. 53).
La Dichiarazione del 1987 ha riconosciuto al divieto enunciato dall’art. 2 §4 della Carta carattere di norma «universale». Il divieto viene qualificato così come principio fondamentale o essenziale del diritto internazionale generale e indicato come l'esempio maggiore di norma di jus cogens.
In più la Commissione del diritto internazionale ha considerato l'aggressione, che rappresenta la violazione più grave del divieto, un esempio tipico di «crimine internazionale».
Tale disposizione costituisce il limite dell'autotutela, cioè il farsi giustizia da sé, intesa come normale reazione all’illecito internazionale.
Qualora dovessero nascere contrasti che possono pregiudicare la pace e la sicurezza internazionale, il ricorso deve essere diretto a mezzi pacifici concordemente scelti dagli Stati[8].
Passando ad un’ analisi più specifica degli artt. della Carta, nell’art. 2 §4 si coglie come il divieto vincoli gli Stati individualmente considerati.
L’articolo, infatti, si riferisce espressamente ai “Membri” dell’organizzazione.
Se poi si considera il carattere cogente acquisito dalla norma è conseguenza naturale che “ogni” Stato deve astenersi, nelle sue relazioni internazionali, dalla minaccia e dall’uso della forza armata. Il divieto riguarda non solo l’uso della forza, ma, appunto, anche la minaccia.
Oltre il caso palese di minaccia dell’uso della forza rappresentato da un ultimatum, si è discusso sulla natura del raggiungimento di un notevole livello di armamento.
Al fine di integrare quanto già detto, è opportuno considerare le argomentazioni di alcuni autori in merito alla esclusione, dal divieto sancito dall’art. 2 §4, della coercizione economica.
Infatti una interpretazione sistematica del testo della Carta, ad esempio il punto 6 del preambolo, rivela come la qualificazione sia comunque quella di forza armata e, laddove dovesse mancare tale specificazione (art. 44), il contesto porta ad escludere il riferimento alla coercizione economica[9].
Considerando che il divieto colpisce la minaccia o l’uso della forza armata quando è diretto «contro l’integrità territoriale e l’indipendenza politica di ogni Stato», nonché quello «in ogni altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite», vengono eliminate dall’orizzonte interpretativo ogni altro tipo di intervento e di uso della forza armata.
Non sarebbe cioè accettabile l’uso delle armi da parte di uno Stato per proteggere i propri cittadini in pericolo di vita in un altro Stato, l’intervento di umanità o la legittima difesa cosiddetta preventiva.
Infatti sembra che l’ intenzione dei fondatori dell’ ONU fosse quella della messa al bando in generale dell’uso della forza da parte degli Stati e la stessa incompatibilità con i fini delle Nazioni Unite manifesta l’intento di dare completezza al divieto[10].
La conclusione cui si giunge è che se l’art. 2 §4 tutela la sovranità di ogni singolo Stato al pari dell’integrità e dell’indipendenza politica si esclude che esso consenta di ritenere lecito l’uso della forza nei casi sopra citati.
In altri termini l’ art. 2 §4 pone un divieto di carattere assoluto e ogni tentativo di limitarne la cogenza cade, di fronte ad una attenta analisi ed interpretazione[11].
Dopo il 1989 il multipolarismo internazionale ha fatto crescere alcune tensioni, che in taluni casi sono sfociati in interventi non solo per "mantenere" (peace keeping) ma anche per "ristabilire" (peace enforcing) la pace.
Il caso del 1991, pur anch’esso contestato, era abbastanza chiaro: uno stato sovrano, l’Irak, se ne era annesso un altro, il Kuwait. Un caso classico di "legittima difesa". L’obiezione principale era quella che faceva perno sull’impossibilità di attivare gli organi e gli strumenti militari che la Carta (in particolare negli articoli 46 e 47) prevede che facciano capo all’Onu e che non sono mai stati realizzati[12].
Considerati i pro e i contro, l’affermazione del monopolio legittimo dell’uso della forza nello Stato moderno che consideriamo un dato positivo che garantisce la pace dentro gli Stati non si è costruito in modo sempre ortodosso e non violento: ne sanno qualcosa le varie minoranze etniche, linguistiche, religiose, ecc.
Il secondo intervento, quello del Kosovo nel 1998, fu giustificato in modo diverso, sulla base di un’"ingerenza umanitaria" per difendere una minoranza (quella albanese del Kosovo) dentro i confini di uno Stato sovrano. Una tipologia nuova, anche se non priva di motivazioni giustificatrici secolari e forti in nome dei "diritti naturali" incomprimibili; un intervento quindi che si caricava di ragioni profonde di legittimità pur essendo al di fuori della legalità, delle procedure della Carta dell’Onu, in quanto per il minacciato veto di Russia e Cina il Consiglio di Sicurezza non fu in grado di avallare preventivamente l’intervento. Le obiezioni qui sono state ben maggiori perché a quelle persistenti del primo intervento si è aggiunta quella rottura della legalità, anche se sono state convincenti le risposte, tra gli altri, di Antonio Cassese, che sulla base del bene concretamente difeso ha ritenuto legittimo l’intervento in quanto rispondente ai principi Onu, pur in assenza della legalità formale[13].
Il terzo intervento, quello in Afghanistan per i legami del Governo dei Talebani col terrorismo di Al Qaeda dopo l´11 settembre, non ha suscitato invece sul piano internazionale particolari obiezioni. E’ stato largamente condiviso. Non vi è stato un voto del Consiglio, ma non era necessario perché ci si muoveva nel diritto di legittima difesa affermato dall’articolo 51, col passaggio logico di considerare gli attentati come equivalenti all’"attacco armato" di cui esso parla, di cui era ritenuto direttamente responsabile il Governo Afghano[14].
L’ipotesi odierna di intervento è radicalmente diversa dalle precedenti e va quindi valutata come tale. La "guerra preventiva" è giustificabile? Se seguiamo i tre criteri utilizzati dalla Chiesa cattolica e di fatto recepiti nel dibattito giuridico internazionale, almeno finora non sembra potersi dare una risposta positiva. Ci dovrebbe essere un pericolo imminente e non sono virtuale (condizione della necessità), ma non ne siamo certi in termini stringenti. L’eventuale attacco dovrebbe essere proporzionato con la distruzione di tali armi quando fossero ragionevolmente ben individuate (cosa non facile), ma l’obiettivo esplicitato è anche quello rovesciare il regime, cosa che sfugge sia alla Carta Onu sia a effettivi canoni di proporzionalità. Infine ci dovrebbe essere una legittima autorità, cioè l’Onu[15].
Ora, se essa fosse in grado di deliberare secondo le prescritte maggioranze, ciò sarebbe comunque una condizione necessaria dal punto di vista della legittimità; senza di essa saremmo comunque fuori sia dalla Carta dell’Onu (non essendo in gioco principi di diritto naturale come per il Kosovo in grado di giustificare la rottura della legalità formale) ed anche dall’articolo 11 della Costituzione e saremmo in uno scenario di intervento unilaterale che oltre a produrre un intervento contestato avrebbe anche l’effetto ben più esplosivo di distruggere l’Onu.
Sarebbe però una giustificazione oltre che necessaria, anche sufficiente? Cioè potremmo noi sulla base di un eventuale voto dell’Onu ritenere soddisfatte le condizioni della necessità e della proporzionalità perché lo decide l’Onu?
Qui il diritto può ben poco e lascia lo spazio alla scelta politica. Se la risoluzione fosse chiara nel senso di legittimare l’intervento si tratterebbe di scegliere tra tre posizioni:
· quella di un assenso totale che ritiene pericolosissima la messa in discussione anche solo degli argomenti utilizzati per decidere perché ciò farebbe comunque il gioco delle posizioni unilateraliste, pur non ignorando il rilevo della pressione fortissima degli Usa;
· quella di un dissenso totale che vedrebbe comunque in tale decisione la resa all’unilateralismo Usa ammantata di una copertura formale, ma che dovrebbe pagare il prezzo, per coerenza interna, di richiedere un’uscita dall’Onu;
· quella di un dissenso sulle motivazioni che però accetta la disciplina internazionale, non capendo ma adeguandosi, per segnalare il problema senza doversi isolare dall’Onu. E’ certo la meno coerente, anche se la coerenza in questi casi non è sempre la migliore virtù.
Ciascuna di queste tre posizioni ha una parte di verità.
La prima posizione che si spinge in taluni casi anche ad accettare l’obiettivo di cambiare regime a Baghad, fa presente che le istituzioni internazionali saranno sempre deboli se i regimi, soprattutto quelli delle grandi potenze regionali, non si avvicinano a standard democratici condivisi.
La seconda ha un suo punto notevole di aggregazione nell’idea che questo uso violento della forza sia autodistruttivo.
La terza è la registrazione di un fallimento, quello dell’Europa, che si è trovata ad essere terra di protagonismi nazionali talora velleitari o di subordinazione acritica agli Usa, e il tentativo di ripiegare su un male minore, non voluto ma subito.
Ma la risoluzione, tenuto conto di queste diffuse perplessità, potrebbe anche essere farisaica, dando un via libera a chi vuole intervenire senza richiamare l’articolo 25, cioè lasciando liberi gli altri di dissentire senza porsi fuori dall’Onu.
[1] Infatti la risoluzione 3314-XXIX del 14 Dicembre del 1974 afferma all’articolo 1 che: “L’aggressione è l’uso della forza armata da parte di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato, o in qualsiasi altra forma incompatibile con la Carta delle Nazioni Unite”; Relazione del 14 Dicembre del 1974.
[2] Qui, in sostanza, valgono anche per gli Stati e l’ordinamento internazionale i limiti individuati dalla riflessione del Concilio Vaticano II sulla "legittima difesa": giusta causa (pericolosità di una minaccia realmente esistente e verificabile), legittima autorità che dichiari la necessità dell’uso della forza e provveda di conseguenza (nell’ordinamento internazionale, l’Onu), proporzionalità (i danni che si provocano difendendosi non debbono essere superiori del bene che si intende tutelare).
[3] La legittima difesa si presenta però come una misura di carattere eccezionale, la quale deve essere necessaria, proporzionale all'aggressione subita ed immediata.
Il requisito della necessità non compare nel testo dello Statuto, ma è direttamente ricavabile laddove si dice che lo Stato può intervenire fintantoché il Consiglio di Sicurezza non adotterà le misure necessarie al ristabilimento della pace e della sicurezza internazionale. E' allora chiaro che l'azione dei singoli Stati e, in seguito, del Consiglio di Sicurezza è resa necessaria dalla situazione di pericolo; in nessun caso però si può parlare di diritto di legittima difesa, in presenza di una semplice minaccia di uso della forza, né quando ci si trovi di fronte ad un'aggressione indiretta che non implica il ricorso alle armi. La difesa risulta poi essere legittima solo fino a quando sia proporzionale ed in questo senso deve concretizzarsi in una risposta volta ad evitare danni ulteriori e proporzionata al danno inizialmente subito. Una volta che non sussistano dubbi sulla legittimità di poter intervenire, va compiuta un'analisi sulle misure che effettivamente vanno adottate nel caso concreto. Perché la risposta possa rientrare nella legittimità, è allora indispensabile che la difesa condotta dallo Stato non ecceda l'offesa da quello stesso subita. L'obiettivo è che si raggiunga una simmetria di effetti tra l'attacco subito e quello adottato come contromisura. Sapienza, Elementi di Diritto internazionale, Torino 2002.
[4] L'immediatezza della risposta dello Stato sta ad indicare che la difesa deve avvenire quando l'attacco armato sia già stato sferrato, o come reazione immediata, ma non può mai sfociare in rappresaglia, ad un attacco appena terminato. Ciò che, infatti, distingue la legittima difesa e la rappresaglia è il carattere dell'immediatezza.
La legittima difesa per natura, prevede che il tempo intercorrente tra l'attacco subito e la risposta sferrata sia minimo. La rappresaglia invece, è caratterizzata da uno scopo puramente punitivo, che conduce all'adozione di misure studiate e preparate, con la volontà di ridurre l'avversario in una situazione di non pericolosità.. L'esempio della guerra del 2001 contro l'Afghanistan, è tipico della volontà di compiere una rappresaglia ai danni di uno Stato per il quale non vi è mai stata la certezza del coinvolgimento.
E' dunque responsabile lo Stato che abbia, per primo, fatto ricorso ad uno degli atti che l'Unione stessa prevede come da inserire nell'elenco degli atti di aggressione. L'illecito, inoltre, deve essere caratterizzato dall'uso della forza. Non ogni tipo di illecito quindi giustifica il ricorso alla forza per legittima difesa. Ai sensi dell'articolo 51, infatti, per poter reagire, lo Stato deve essere vittima di un attacco armato, ossia di un atto d'offesa militare diretto contro uno qualsiasi dei territori da esso controllati.
[5] A tal fine la Carta, entrata in vigore il 25 ottobre 1945, proseguendo lungo la linea già tracciata dal Covenant, ha sancito il divieto definitivo di muover guerra abolendone la libertà ,che così ampi spazi aveva conosciuto tra la fine del XIX secolo e gli inizi del XX, con una novità di notevole significato.
Infatti, a differenza del Covenant o del Patto Kellogg-Briand, la Carta delle Nazioni Unite non si è limitata a vietare la guerra, ma ha preferito bandire l'uso della forza, soffermandosi proprio sul termine, forza, al fine di evitare quelle vie di fuga consentite dal Covenant o dal Patto che permettevano il ricorso ad azioni coercitive che non potevano comunque essere considerate guerra. ZICCARDI CAPALDO, Terrorismo internazionale e garanzie collettive, Milano 1990.
[6] Infatti, l'art. 2 comma 4 dello Statuto delle Nazioni Unite, che sancisce, come visto, il divieto di minaccia o di uso della forza, è norma consuetudinaria: ciò significa che le sue disposizioni vincolano universalmente non solo gli Stati membri dell'O.N.U., ma anche tutti gli altri Stati poiché imposte dalla coscienza comune e generalizzata.
Non è limitante in tal senso la definizione in senso stretto di Stato, in quanto è pacifico che questo articolo si riferisca alle vicende che possano interessare qualsiasi soggetto internazionale, indipendentemente dalla sua qualificazione propria come Stato.
E' importante osservare come il divieto di ricorrere alla forza quale strumento di risoluzione delle controversie internazionali, si estenda non solo all'uso della forza, ma anche alla semplice minaccia. Anche in questo caso, delimitare in modo chiaro cosa si intenda per minaccia dell'uso della forza non è compito agevole. Si ritiene che possa costituire minaccia, l'ultimatum dato da uno Stato ad un altro sulla possibilità di ricorrere all'utilizzazione di armamenti: pertanto, nell'attuale crisi irachena, è la stessa condotta degli Stati Uniti, laddove prevede la minaccia di ricorrere all'uso delle armi, che contravviene al divieto imposto dall'art. 2. La stessa coercizione economica e politica (ad esempio l'embargo adottato nei confronti di Cuba e dell'Iraq) è stata spesso interpretata da molti Stati membri delle Nazioni Unite come rientrante all'interno della nozione di forza. In sintesi l'ordinamento internazionale non prevede l'uso della forza in via preventiva né da parte di singoli Stati, né da parte della stessa Comunità internazionale. Marchisio, L’ONU. Il diritto delle Nazioni Unite, Bologna 2000.
[7] Chiarito che l'eventualità di una minaccia alla pace deve essere accertata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in base all'art. 39, rimane da analizzare cosa accade nel caso in cui l'accertamento dia esito positivo; in questa ipotesi, il Consiglio può scegliere se assumere i relativi provvedimenti tramite l'invito alle parti ad ottemperare alle misure provvisorie ovvero adottare raccomandazioni o direttive implicanti o meno l'uso della forza armata. Le misure provvisorie, che vengono adottate dal Consiglio di Sicurezza sulla base dell'art. 40, sono quelle ritenute utili ai fini di evitare aggravamenti di situazioni che possano poi compromettere la pace o comportare una turbativa dell'ordine mondiale. In questa stessa ottica sono emesse le raccomandazioni, ossia inviti privi di conseguenze sanzionatorie, con i quali si richiede allo Stato in questione di uniformarsi alla volontà espressa dal Consiglio di Sicurezza al fine appunto di non pregiudicare la pace mondiale. Vari sono gli esempi di questo tipo: · il "cessate il fuoco", · le richieste di non appoggio a parti in lotta in una guerra (sia civile sia internazionale),
· gli appelli alla tregua, all'armistizio, al rilascio di prigionieri di guerra, al ritiro delle truppe regolari, · gli appelli alla conclusione di convenzioni militari. Per l'attuazione delle misure provvisorie possono essere istituiti organi di controllo, quali missioni o gruppi di osservatori, che vigilino sul rispetto delle decisioni O.N.U..
L'art. 41 prevede invece la possibilità, per il Consiglio di Sicurezza, di adottare misure non implicanti l'uso della forza bellica; queste, che possono assumere le vesti di decisioni e risultare così obbligatorie ovvero di raccomandazioni ed essere quindi meri inviti, possono consistere in: · in sanzioni economiche, · non riconoscimento di situazioni illegittime (per esempio l'annessione del Kuwait da parte dell'Iraq nel 1991), · condanna morale della Comunità Internazionale. PANZERA, Attività terroristiche e diritto internazionale, Napoli 1978.
[8] Ciò è stabilito da un’altra fondamentale norma della Carta, l’art. 33 §1 il quale prevede che: «Le parti di una controversia, la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e delle sicurezza internazionale, devono, anzitutto, perseguire una soluzione mediante negoziati, inchiesta, mediazione, conciliazione, arbitrato, regolamento giudiziale, ricorso ad organizzazioni o accordi regionali, o altri mezzi pacifici di loro scelta».
[9] Tali posizioni sono confermate nella Dichiarazione sulle relazioni amichevoli del 1970, alla quale va riconosciuto valore interpretativo dei principi della Carta da essa considerati, nella parte in cui viene specificato il contenuto del divieto dell’uso della forza, la coercizione economica non viene menzionata.
[10] Azioni militari possono essere intraprese se le misure non implicanti l'uso della forza bellica siano, o siano risultate, inadeguate al mantenimento o ristabilimento della pace o della sicurezza internazionale.
È però prevista un'ampia discrezionalità nel valutare l'inadeguatezza delle misure previste dall'art. 41; infatti, il Consiglio non è tenuto all'obbligo formale del previo esaurimento delle misure non implicanti l'uso della forza.
Le azioni che esercitabili possono o essere dirette verso uno Stato che abbia violato la sovranità territoriale di un altro Stato, ovvero direttamente all'interno di uno Stato, se ci si trovi di fronte ad una guerra civile la cui gravità minacci la sicurezza internazionale.
In teoria le azioni militari avrebbero dovuto essere condotte da una forza armata internazionale messa a disposizione del Consiglio, ma questa, per le resistenze di vari Stati, non si è mai costituita. L'azione di tutela della pace e della sicurezza è però stata esercitata con l'invio dei cosiddetti Caschi Blu, i quali sono forze armate che però non possono svolgere azioni belliche, ma limitarsi all'uso della forza solo nel caso di legittima difesa.
[11] Quello della Carta dell’Onu è stato un sistema "in sonno" fino al 1989: prima era l’equilibrio bipolare a garantire in modo molto imperfetto, secondo le logiche di equilibrio delle sfere di influenza, l’ordine. Senza voler equiparare le due superpotenze, l’una democratica e l’altra no, l’una più rispettosa e l’altra meno, tuttavia casi opposti come quelli della repressione in Ungheria e Cecoslovacchia ad opera dell’Urss, i colpi di Stato e i sostegni dati ai regimi della cosiddetta "sicurezza nazionale" da parte degli Usa (dal Cile all’Argentina) ci rivelano quanto quell’ordine, pur fortemente strutturato, fosse violento. Formigoni, Storia della politica internazionale nell'età contemporanea (1815 - 1992), Bologna 2000.
[12] C’è quindi una sorta di sdoppiamento: il Consiglio di sicurezza dell’Onu decide, ma poi concretamente esso scompare per delegare il tutto all’unica superpotenza residua, gli Usa, con eventuali alleati. E’ come se il Parlamento facesse leggi sulla pubblica sicurezza e la magistratura, applicandole, per punire i reati si dovesse affidare non a corpi di polizia dipendenti dallo Stato ma a polizie private. L’obiezione in sé non è fondata: se sono previsti dei fini, ma i mezzi regolati non sono disponibili, appare del tutto legittimo scegliere i mezzi concretamente utilizzabili. Tuttavia quell’obiezione ha una sua verità parziale: questo modo di uso della forza è molto violento perché, soprattutto dopo un primo intervento di emergenza, male si giustifica il persistere di una situazione in cui chi ha il potere di decidere non ha strumenti che ad esso rispondano e chi ha gli strumenti finisce così di fatto per influenzare il corso delle decisioni. Si rischia una forte selettività degli interventi a favore di chi possiede concretamente gli strumenti di intervento, scegliendo alcuni obiettivi invece di altri, secondo le priorità degli Usa. Conforti, La Carta delle Nazioni Unite, ECP, Fiesole 1993.
[13] Il diritto non è riconducibile al solo rispetto formale della legge, evoca qualcosa di più forte e profondo. Anche qui, però, accettare questa impostazione, questo "bene possibile" non può significare chiudersi gli occhi sugli elementi di forzatura così introdotti, sulla parte di verità delle obiezioni, vecchie e nuove. Cassese, I Diritti Umani nel Mondo Contemporaneo, Bari 1994.
[14] In questo caso vi sono state obiezioni giuridiche, centrate proprio su questo punto, sulla connessione diretta stabilita tra Al Qaeda e Afghanistan, ma nel clima post 11 settembre hanno avuto poco ascolto.
[15] Sembra rilevante evidenziare, all'interno del panorama europeo, la mancanza di presa di posizione univoca da parte dell'Unione Europea e degli Stati che ne fanno parte sulla questione irachena; al contrario, la spaccatura, che sempre più profondamente si viene aprendo, sottolinea una breccia manchevolmente lasciata aperta dal legislatore europeo proprio all'indomani dell'approvazione della Carta Europea dei Diritti.
Manca in essa, infatti, qualsiasi riferimento alla priorità della pace nei Trattati Costitutivi. Questa indeterminatezza lascia pertanto aperta a contrasti e decisioni non univoche la scelta dei vari Stati membri, e contribuisce in maniera allarmante all'impotenza europea nel panorama internazionale, proprio quando la stessa potrebbe acquisire un peso di fondamentale importanza nei meccanismi di pace.
Le differenze di posizioni si delineano così: Francia e Germania ritengono che il mandato agli ispettori, come previsto nella Risoluzione O.N.U. n° 1441 del 2002 non sia ancora stato eseguito e che vada pertanto proseguita la strada delle ispezioni rafforzate fino ad ottenere il disarmo dell'Iraq. Dall'altra, Gran Bretagna e Spagna, in appoggio alle decisioni assunte dagli Stati Uniti, sono determinate a ripristinare la pace internazionale e la sicurezza dell'area, agendo sulla base del Capitolo VII della Carta delle nazioni Unite, ossia tramite l'uso della forza. Relazione Risoluzione O.N.U. n° 1441 del 2002. |
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